Сейчас много пишут о том, как же в соответствии с украинской Конституцией и законодательством можно оформить мирное урегулирование в том виде, на котором настаивает Москва. Везде подчеркивается, что это крайне сложно. Однако на самом деле, это еще сложнее, чем представляется даже опытным экспертам.
Так, общепринято мнение о том, что стартом процесса являются договоренности Москвы и Киева. А таковых должно быть две:
Новости партнеров
— полноценный договор об урегулировании, существующий в виде публично парафированного или даже подписанного на должном уровне документа, но требующего ратификации в Раде и изменений Конституции;
— документ, запускающий легитимную юридическую процедуру для описанного выше процесса, а им может быть только соглашение о прекращении огня, позволяющее отменить военное положение, но при этом предполагающее, как минимум, вывод украинских войск из Донбасса, так как для России такой вывод является залогом выполнения Киевом договоренностей.
Однако пока никто не обращал внимания на статью 9 Конституции Украины, где записано: «Заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины». То есть Киев должен сначала внести конституционные поправки, которые предполагает договор о мире, а потом договор подписывать.
Но международным договором является и соглашение о прекращении огня, подписанное обеими сторонами, независимо от того, на каком уровне произошло подписание. Следовательно, соглашение можно по инициативе 45 депутатов опротестовать в КС. А он легко может признать его неконституционным.
Да, вывод украинских войск из Донбасса – это ещё не официальная уступка территории, но при желании КС легко найдет, к чему придраться. И хотя вернуть ВСУ на прежние позиции такой вердикт не сможет, всю дальнейшую процедуру урегулирования он сорвет.
Но это отнюдь не единственный подводный камень статьи 9, поскольку заключение международных договоров – это не только их подписание и последующая ратификация. Согласно статье 2 украинского закона «О международных договорах» — заключение это и «действия относительно подготовки текста договора», то есть переговорный процесс.
То есть согласно букве Конституции, Украина должна сначала внести изменения в нее, а потом уже приступать к переговорам. Да, эта норма на практике нарушалась, в том числе и во время стамбульских переговоров 2022 г. Более того, нет правового механизма таким переговорам воспрепятствовать. Так, Конституционный суд вправе рассмотреть подписанный, но еще не ратифицированный договор. Но не вправе рассматривать рабочие документы, которые обсуждаются на переговорах.
Новости партнеров
Однако сам факт наличия в Конституции такой статьи будет дополнительным стимулом для протестов уже на тот момент, когда станет понятно, что киевская власть начинает серьезно рассматривать соглашение, подобное стамбульскому. Майданщики, которых в нынешней обстановке сложно представить без оружия, будут позиционировать себя как защитники Конституции.
Снять же проблему 9-й статьи Конституции крайне сложно, поскольку она входит в раздел «общие положения», для изменения статей которого требуется референдум. Можно, правда, изменить закон «О международных договорах», отнеся понятие «заключение договора» только к подписанию и последующим действиям. Но это не решает всех проблем.
Представим себе маловероятное: ни Рада, ни КС не обращают внимания на 9-ю статью Конституции и создаются условия для отмены военного положения, а значит и для внесения изменения в Конституцию, каковое, как говорилось, должно предшествовать подписанию договора. Следовательно, до них договор может существовать только в парафированном виде. Впрочем, теоретически такой порядок неплох, так как принятие еще до договора изменений Конституции, требуемых Москвой, показало бы серьезность намерений Украины.
Но как такое принятие осуществляется технически?
После отмены военного положения Украине нужно назначать выборы президента и парламента, но начать процесс конституционных поправок можно и не дожидаясь итогов этих выборов. Рада нынешнего созыва может направить в КС соответствующий законопроект. И если КС найдет, что этот проект не предполагает ограничений прав и свобод человека и не направлен на ликвидацию и нарушение территориальной целостности, Рада на двух сессиях должна проголосовать за этот документ в неизменном виде сначала простым большинством, затем — уже на другой сессии — большинством в 300 голосов.
Тот факт, что голосовать за проект, направленный в КС старой Радой, будет Рада новоизбранная, правового значения не имеет. Подобный прецедент уже есть – именно так в 2019 принимали поправку о снятии депутатской неприкосновенности. Более того, даже первое голосование по поправкам может провести еще Рада нынешнего созыва — это вытекает из решения КС, датированного 2016 годом. Вопрос, однако, в том, захотят ли депутаты и КС действовать оперативно.
У депутатов будет два аргумента не торопиться, правда, не правовых, а моральных. Во-первых, раз договор не подписан, они всегда будут думать, что можно выторговать лучшие условия. Во-вторых, депутатам накануне прекращения их полномочий тяжело будет взять на себя такое решение, тем более, что оно может повлиять на их переизбрание. Что же касается оперативности КС, то давать заключения насчет законопроектов об изменениях Конституции он должен в течение месяца. И до сих пор в таких вопросах он был оперативен, но поскольку ситуация исключительная, КС может и уйти в кусты. Напомню, что официальный срок принятия вердикта по конституционным представлениям составляет полгода с момента принятия судом решения о рассмотрении дела. Но этот срок нарушается сплошь и рядом.
Впрочем, главное в истории с КС то, что он легко может признать планируемые поправки ущемляющими независимость и территориальную целостность, а значит не дать добро и мирному договору. Кроме того, никак не гарантированы 300 голосов за конституционные поправки в Раде. Наконец, Рада может до бесконечности затягивать решающее голосование по проекту, что уже имело место в случае с поправками об особом статусе Донбасса, начиная с 2016. Ведь как вытекает из принятого тогда под эту затяжку решение КС, второе голосование за такие поправки может пройти не на ближайшей сессии, а даже через много лет. А за время такой паузы Киев захочет довооружаться и перевооружаться.
Новости партнеров
В любом случае договор, предполагающий уступку Украиной территории, должен ратифицироваться на референдуме. При этом на референдум выносится весь документ, а не только его раздел, посвященный территориальным изменениям. Поэтому теоретически возможна ситуация, когда Россия и Украина подписывают два договора: один сугубо о территориях, другой — обо всем остальном. Это дает возможность Москве застраховать от неудачного исхода референдума договоренности о нейтралитете, денацификации, демилитаризации и т.д.
Более того, территориальный договор по законодательству можно выносить на референдум и без изменений Конституции. Правда, думаю, в нашей ситуации это нереально. Ведь в Конституции Украины перечислен список регионов и есть отдельный раздел, посвященный статусу Крыма как автономии. Следовательно, до назначения референдума должны быть внесены поправки, например, о том, что состав регионов Украины и их статус определяется отдельными законами.
Однако такие поправки непременно должны быть рассмотрены КС, что же касается самого договора о территориях, то он будет объектом рассмотрения этого органа лишь в случае наличия конституционного обращения. Но понятно, что в данном случае 45 подписей для такого обращения непременно найдется еще до того, как документ будет рассмотрен Радой.
И негативный вывод КС является очень вероятным. Ведь на Украине абсолютно не прояснен вопрос, где граница между допустимым на референдуме изменением территории страны и недопустимым нарушением ее территориальной целостности. Статья 2 Конституции гласит: «Территория Украины в пределах существующих границ является целостной и неприкосновенной». Из данной статьи, относящейся к тем пунктам, для изменения которых требуется референдум, – по-моему, логически вытекает, что референдум об изменении территории может касаться только ее приращения, а не уступок.
К тому же, в законодательстве Украины есть лазейка, дающая возможность, отказаться от договора о территориях даже после его ратификации без каких-либо выводов КС и без референдума. Так, статья 27 закона «О всеукраинском референдуме» предполагает, что после принятия закона о ратификации такого договора президент либо подписывает его и направляет в Раду для назначения референдума, либо же налагает вето, которое можно преодолеть двумя третями голосов. Если вето не преодолевается, то, следовательно, и ратификация аннулируется. Норма эта откровенно иезуитская, так как механизм вето создан для того, чтобы президент мог корректировать действия парламента, однако международный договор о территориях не может быть результатом действий парламента, он подписывается самим президентом или по его поручению и направляется им самим на ратификацию в Раду.
Таким образом, украинское законодательство дает президенту право пересмотреть собственное решение об уступке территорий и, например, открыто заявить, что он инициировал такой договор не всерьез, а для того, чтобы сделать паузу в военных действиях.
Отмечу, однако, что формально такой шаг означал бы несогласие Украины с территориальными уступками и не касался изменений Конституции, которые должны быть внесены еще до заключения договора. Однако описанная делегитимация договора на практике даст старт к пересмотру уступок. А тот факт, что Рада не имеет права дважды менять одни те же положения Конституции во время одного созыва может лишь замедлить этот процесс, но не обратить вспять.
Таким образом, создается впечатление, что имплементировать желаемые мирные договоренности с Киевом в украинском правовом поле будет практически невозможно.
А если этого не будет, то теоретически возможна ситуация, в которой Киев подпишет договор, вступающий в силу и без украинской ратификации, но на практике не обеспечит ни денацификации, ни прав русского языка, ни православной церкви. Другими словами — России подойдет только капитуляция.
